考其维新之始，百度甚多，惟要义有三：一曰大誓群臣以定国是；二曰立对策所以征贤才；三曰开制度局而定宪法。其誓文在决万几于公论，采万国之良法，协国民之同心，无分种族，一上下之议论，无论藩庶，令群臣咸誓言上表，革面相从，于是国是定，而议论一矣。召天下之征士、贡士，咸上书于对策所，五日一见，称旨者擢用，于是下情通而群才进矣。开制度局于宫中，选公卿、诸侯、大夫及草茅才士二十人充总裁，议定参预之任，商榷新政，草定宪法，于是谋议详而章程密矣。日本之强，效原于此。皇上若决定变法，请先举三者，大集群臣于天坛太庙，或御乾清门，诏定国是。躬申誓戒，除旧布新，兴民更始，令群臣具名上表，咸革旧习，黾勉维新。否则自陈免官，以激厉众志，一定舆论。设上书所于午门，日轮派御史二人监收，许天下士民皆得上书，其群僚言事，咸许自达，无得由堂官代递，以致阻挠，其有称旨者，召见察问，量才择用，则下情咸通，群才辐辏矣。设制度局于内廷，选天下通才十数人，入直其中，王公卿士，仪皆平等，略如圣祖设南书房，世宗设军机处例，皇上每日亲临商榷，何者宜增，何者宜改，何者当存，何者当删，损益庶政，重草章程，然后敷布施行，乃不谬紊，近泰西政论，皆言三权，有议政之官，有行政之官，有司法之官，三权立，然后政体备。以我朝论之，皇上则为元首，百体所从，军机号为政府，出纳王命，然跪封顷刻，未能谋议，但为喉舌之司，未当论思之寄，若部寺督抚，仅为行政之官，譬于手足，但供奔持，岂预谋议，且部臣以守例为职，而以新政与之议，事既远例，必反驳而已，安有以手足而参谋猷哉？近者新政多下总署，总署但任外交，岂能兼营？况员多年老，或兼数差，共议新政，取决俄顷，欲其详美，势必不能，若御史为耳目之官，刑曹当司法之寄，百官皆备，而独无左右谋议之人，专任论思之司，然而新政之行否，实关军国之安危。而言者妄请施行，主者不知别择，无专司为之讨论，无宪法为之著明，浪付有司，听其抑扬，恶之者驳诘而不行，决之者仓卒而不尽，依违者狐疑而莫定。从之者条画而不详，是犹范人之形，有头目手足口舌身体，而独无心思。必至冥行堤睿颠倒狂瞀而后已，以此而求新政之能行，岂可得哉？故制度局之设，尤为变法之原也。然今之部寺，率皆守旧之官，骤予改革，势难实行，既立制度局总其纲，宜立十二局分其事。一曰法律局，外人来者自治其民，不与我平等之权利，实为非常之国耻，彼以我刑律太重，而法规不同故也。今宜采罗马及英、美、德、法、日本之律，重定施行，不能骤行内地，亦当先行于通商各口，其民法、民律、商法、市则、舶则、讼律、军律、国际公法，西人皆极详明。既不能闭关绝市，则通商交际，势不能不概予通行，然既无律法，吏民无所率从，必致更滋百弊，且各种新法，皆我所夙无，而事势所宜。可补我所未备，故宜有专司，采定各律，以定率从。二曰度支局，我国地比欧洲，人数倍之，然患贫实甚，所入乃下等于智利、希腊小国，无理财之政故也。西人新法纸币、银行、印税、证券、讼纸、信纸、烟酒税、矿产、山林、公债，皆致万万，多我所无，宜开新局专任之。三曰学校局，自京师立大学，各省立中学，各府县立小学，及专门各学，若海陆医学、律学、师范学，编译西书，分定课级，非礼部所能办，宜立局而责成焉。四曰农局，举国之农田、山林、水产、畜牧，料量其土宜，讲求其进步改良焉。五曰工局，司举国之制造机器美术，特许其新制而鼓励之。其船舶市场新造之桥梁、堤岸、道路咸属焉。六曰商局，举国之商务、商学、商会、商情、商货、商律，专任讲求激厉之。
七曰铁路局，举国之应修铁路，绘图定例权限咸属焉。八曰邮政局，举国皆行邮政以通信，命各省府县乡咸立分局，并电线属焉。九曰矿务局，举国之矿产、矿税、矿学属焉。十曰游会局，凡举国各政会、学会、教会、游历游学各国会，司其政律而鼓舞之。十一曰陆军局，选编国民为兵，而司其教练。十二曰海军局，治铁舰、练军之事。十二局设，庶政可得而举矣。然国政之立，皆以为民，民政不举，等于具文而已。夫地方之治，皆起于民，而自县令之下，仅一二簿尉杂流。未尝托以民治，县令任重而选贱，俸薄而官卑，自治狱催科外，余皆置之度外。其上乃有藩臬道府之辖，经累四重，乃至督抚，而后达于上。藩臬道府，拱手无事，皆为冗员，徒增文书费厚禄而已，一省事权，皆在督抚。然必久累资劳乃至此位，地大事繁，年老精衰，旧制且望而生畏，望其讲求新政而举行之，必不可得。向者学堂农商之诏累下矣，而各直省多以空文塞责，亦可见矣。日本以知县上隶于国，汉制百郡，以太守上达天子。我地大不能同日本，宜用汉制。每道设一民政局，妙选通才督办其事，用南书房及学政例，自一品至七品京朝官皆可为之，准其专折奏事，体制与督抚平等，用出使例，听其自辟参赞随员，俾其指臂，收得人之助，其本道有才者，即可特授，否则开缺另候简用，即以道缺给之。先拨厘税，俾其创办新政，每县设民政分局，督办派员会同地方绅士治之，除刑狱、赋税，暂时仍归知县外，凡地图、户口、道路、山林、学校、农工、商务、卫生、警捕，皆次第奉行。三月而备其规模，一年而责其成效，如此则内外并举，臂指灵通，宪章草定，举行有准，然后变法可成，新政有效也。若夫广遣亲王大臣游历以通外情，大译西书，游学外国，以得新学，厚俸禄以养廉耻，变通科举以育人材，皆宜先行者。犹虑强邻四逼，不能容我从容图治也。且我民穷国匮，新政何以举行，闻日本之变法也先行纸币，立银行，财泉通流，遂以足维新之用。今宜大筹数万万之款，立局以造纸币，各省分设银行，用印度田税之法，仿各国印花之税。我地大物博，可增十倍，然后郡县遍立各种学堂，沿海急设武备学院，大购铁舰五十艘，急练民兵百万，则气象丕变，维新有图。虽不敢望自强，亦庶几可以自保。臣愚夙夜忧国，统筹大局，思之至详，其能举而行之，惟皇上之明，其不能举而行之，惟诸臣之罪，时阽国危，谨竭愚诚，伏乞皇上圣鉴谨呈。