东汉光武帝刘秀获得了农民战争的胜利果实。他称帝后，从建武元年(25年)至建武十二年，用了十年多的时间，扑灭各地的农民起义军，用政治招降与武力攻伐两手，翦除了东海的董宪、睢阳的刘永、琅竦恼挪健⒒茨系睦钕堋⒑游鞯鸟既凇⒂嫜舻呐沓琛⒙鞯内笙、蜀地的公孙述等割据政权，基本上实现了全国统一。
从绿林、赤眉起义起，大规模战争历时二十年，人口锐减，土地荒芜，经济凋敝，社会动乱。光武帝面临十分严峻的国势。为了摆脱困境，他推行了一系列有利于发展经济、巩固统治的措施。
光武帝是刘邦的远世子孙。他建立东汉王朝后，就以中兴汉室为名，下令废除王莽制定的一切制度和苛政繁法，恢复西汉的基本制度，并和西汉初期统治者一样，采取休养生息的政策，缓和社会矛盾。建武二年(26年)，光武帝下令减轻刑法，并规定凡因生活所迫鬻妻卖子者，允许他们回归父母、亲人身边。建武六年(30年)，他又下令将田租从征收十分之一，减轻为征收三十分之一，恢复西汉时期的赋税制度。建武十七年(42年)，光武帝下令废除边郡盗谷五十斛处死的法令，以防止酷吏借机妄杀。光武帝曾说：“吾理天下，亦欲以柔道行之。”他实行的缓和政策，巩固了统治地位，也符合当时社会发展的需要。
王莽时农民起义军到达的地方，奴婢参加起义，地主受到惩处，农民有荒地可垦，土地和奴婢问题得到了部分解决。赤眉军虽然屡战屡胜，但兵士们却日夜愁泣，他们要求回家种地。光武帝在农民战争时期部分解决奴婢与土地问题的基础上，着手解决奴婢与土地这两个最根本的问题。
奴婢问题是西汉中后期的严重社会问题之一，王莽时期更加尖锐。建武二年(26年)，战争正在进行，光武帝便下诏书，令民间释放奴婢。建武二年至建武十四年，光武帝六次下令解放奴婢。他诏令各地：凡属王莽时被没为奴婢的，青、徐、凉、益等割据政权下被略卖为奴的，或因饥乱被迫卖身为奴而要求离去的，一律免为庶人。主人如果违抗命令拘执奴婢不放，按西汉时的“卖人法”和“略人法”治罪。建武十一年(35年)，光武帝又三次下令禁止虐待残害奴婢，规定杀奴婢的不得减罪；炙灼奴婢的按法律治罪，免被炙灼的奴婢为庶人；废除奴婢射伤人处死刑的法律。建武三年(27年)、建武七年(31年)光武帝连续下令释放死罪以下囚徒，而且规定在一般情况下不允许将罪犯罚作奴隶。
从建武二十九年(53年)至章帝建初四年(79年)，朝廷前后十次发给鳏寡孤独及不能生活的贫民粟三斛或五六斛，约平均三年发一次救济粮，意在减少贫民卖身为奴婢。
在解决土地问题上，因为涉及大地主、大豪强的根本利益，光武帝不可能提出有效的办法，虽然颁布了法令，但执行也不彻底，原因是东汉王朝的统治支柱就是这些大地主、大豪强。建武十五年(39年)，光武帝下令度田和检查户口，命令各州郡清丈田地数量，核实户口、年龄。那些郡县官吏也多是豪强地主，在度田过程中，他们都不愿如实呈报田亩和户口数，大量隐瞒作弊。对于在朝廷的大官僚和皇亲国戚的田地和依附人口，州郡官更不敢如实清查。地方官吏由于受贿或害怕得罪大官僚，常常把地主豪强的租税负担转嫁到农民身上，而且把农民的房舍、院落等也作为田地丈量登记。“百姓嗟怨，遮道号呼”。刘秀了解到度田中的舞弊情况后，处死大司徒欧阳歙、河南尹张布案骺厥余人，加紧度田。这更加激起了豪强地主的反抗。那些拥有武装的“大姓、兵长”公开进行武装暴乱，许多度田中受害的农民也参加他们的反抗斗争。武装暴乱四处并起，进攻官府，诛杀长吏，东汉王朝的统治受到很大威胁。刘秀采取镇压与分化相结合的办法，将反抗平息下去。此后，度田政策名义上在继续实行，实际上不了了之。
东汉王朝建立后，财政十分困难，光武帝决心精兵简政。他问计于太傅卓茂。刘秀说：“朕观当今天下，户口减少，而官府多，置官多，民不堪负担。因此，朕欲减省官员，裁并官府，足下之意如何？”卓茂回答道：“前汉高祖在秦末大乱中兴起，不及建立法度，凡事多依秦制。武帝时不断扩大官府官员，费用甚大，民用匮乏。陛下欲减少官员和机关，卑职以为甚是得当。”刘秀此后不断地裁减冗官，有时两县并作一县，两郡并作一郡，每年的办公费用节省数以亿计。建武六年(30年)，刘秀下令裁并了四百多个县，占当时全国县数的三分之一，裁减官吏更多，只保留了原来的十分之一。建武七年二月，刘秀又下令取消郡国都尉一职，大量复员军队，取消地方军，“罢轻车、骑士、材官(步兵)、楼船士(水兵)及军假吏，令返复民伍”，大批劳力回到农业生产上来。